Jairo Estrada Álvarez
Profesor del Departamento de Ciencia Política
Universidad Nacional de Colombia
A cerca de dos años del inicio del mandato presidencial de Gustavo Petro, aunque resulta un lapso insuficiente para valorar los alcances y posibilidades de su gobierno, es posible dilucidar algunas de sus principales tendencias respecto de los propósitos que se ha trazado.
Lo primero que salta a la vista es que frente a un cierre hermético del régimen de dominación de clase en su actual configuración (incluidos los dispositivos normativos), las iniciativas de reformas moderadas se encuentran con férreas a resistencias sistémicas de diversa naturaleza, que se activan prácticamente al unísono, desencadenando una intensa disputa entre las fuerzas que pretenden el cambio reformista y modernizante del orden social vigente y aquellas que se oponen a él. Tal disputa es expresiva de un continuum histórico y no simplemente el producto inmediato de la llegada del progresismo al gobierno. Desde la perspectiva del progresismo se trabaja bajo un supuesto de continuidad: el gobierno actual tiene la tarea principal de abrir el camino de las reformas y de habilitar condiciones para un proceso de reformismo continuado de más larga dura duración, a extenderse durante los siguientes períodos de gobierno. Esa tarea ha sido comprendida por las fuerzas de derecha, que han puesto todo su empeño en impedir a toda costa las reformas prometidas y buscar su fracaso, bajo el entendido de que, alcanzándolo, logran una estabilización del régimen de dominación de clase en la medida que así consideran recuperar el gobierno y cerrarle el paso a futuro a proyectos que a su juicio representen una amenaza.
Hasta el momento, la gran mayoría de las reformas con alcance estructural no han podido salir adelante. El gobierno progresista ha intentado recurrir a los mecanismos de negociación y transacción en el Congreso de República que tiene a la mano, a fin de evitar una derrota política. De aprobarse algunas de ellas, lo será con alcances reducidos y con posibilidad de implementación también reducida, por el limitado tiempo efectivo de gobierno que quedaría una vez se surta la correspondiente sanción presidencial. A ese proceso le seguiría el control de constitucionalidad, del cual no se descartarían inconstitucionalidades parciales.
Ha acertado Gustavo Petro en reconocer explícitamente que el camino de reformas pospuestas históricamente –o de las reformas propuestas por su gobierno– comprende necesariamente nuevos diseños constitucionales, así estos por sí solos no representen una garantía de su materialización. Si es consecuente con su propuesta, que en todo caso es limitada si se consideran los temas propuestos, el proceso constituyente del que aquí se habla no puede ser uno tutelado por el Gobierno progresista; la función de este debería consistir más bien en contribuir a habilitar las condiciones para desatar la potencia de poder contenida en las clases subalternas y aportar, así, a una redefinición sustantiva de la correlación social y política de fuerzas. Lo anterior supone igualmente la redefinición de la propia comprensión programática del proyecto progresista, que se ha caracterizado hasta ahora por la moderación en cuanto a sus alcances y propósitos.
La resistencia a esas reformas se explica esencialmente porque ellas afectan a) las condiciones actuales del negocio financiero (reforma a la salud y las pensiones); b) los niveles de tasa empresarial de ganancia (reforma laboral), y c) pretenden redefinir parcialmente aspectos del “modelo económico” y de la organización institucional de la regulación estatal. Independientemente del resultado final, lo que va quedando en evidencia son los límites del cambio cuando este se pretende “desde dentro”; aunque también rendimientos políticos y culturales, en el sentido de una mayor politización de la sociedad, que ha discutido temas que le eran vedados y se consideraban del resorte exclusivo de la tecnocracia.
Posibilidades institucionales de la acción gubernamental
Todo indica que las mayores posibilidades del gobierno progresista para mostrar realizaciones concretas se encuentran en el Plan Nacional de Desarrollo y en los diseños y ejecuciones presupuestales de 2025 y 2026, así como en la gestión gubernamental por la vía de decretos reglamentarios. Según el PND, a través de sus “cinco transformaciones”2, se pretende reconducir el “modelo económico” imperante, por una parte, hacia escenarios de descarbonización del patrón energético y de mitigación de los impactos del cambio climático, de “reindustrialización”, de impulso a la producción agrícola (especialmente de alimentos), de promoción de la actividad turística, de desarrollo de la infraestructura física y de la construcción, del estímulo a las economías populares; y, por la otra, de manera concomitante, de reorganizar integralmente los territorios con el fin de dignificar la vida y mejorar las condiciones de existencia cotidiana de la población.
Más allá de la conocida inconformidad del presidente Gustavo Petro con el diseño final del PND (más moderado este que el propio proyecto progresista y muy tímido en sus pasos de desneoliberalización), aún bajo esas circunstancias, no deben esperarse cambios significativos en el “modelo económico”; a lo sumo nuevos énfasis y la generación de condiciones para su eventual posterior despliegue, como sería, por ejemplo, el caso de las economías populares. Décadas de neoliberalización en la estructuración del capital y del trabajo, no alcanzan a ser redefinidas en un cuatrienio presidencial; menos aún dados las definiciones y alcances del PND. También en este caso se requeriría un período de más larga duración, que superase el actual cuatrienio presidencial, lo cual remite nuevamente a mayores tiempos para los propósitos progresistas de un reformismo continuado.
La gestión gubernamental a través del presupuesto adquiere en ese sentido un particular significado. En lo esencial se trata de imprimirle el “sello progresista”, lo que supone enfrentar la inercia presupuestal y las rigideces que impone el ordenamiento en esa materia. En este campo también está en curso una importante disputa en torno al origen y el destino de los recursos públicos. Es evidente que la política del gobierno progresista ha pretendido generar efectos redistribuidores de ingreso a favor de los fondos del consumo (individual y social) y reorientando aquellos de la acumulación, como se expresó en la reforma tributaria de 2022. El presupuesto de 2023 quedó definido en su estructura básica por el gobierno saliente de Iván Duque, que presentó el proyecto a discutir por el Congreso el 20 de julio de 2022. En su trámite hubo pequeñas variaciones; la adición presupuestal aprobada en el primer semestre de 2023 permitió introducir nuevos énfasis, todavía insuficientes para los propósitos anunciados de la política progresista. La ejecución presupuestal de ese año registró numerosas dificultades, dentro de las cuales se cuenta una insuficiente capacidad de gestión: hubo recursos, mas no la ejecución esperada, y, por tanto, no se produjeron los resultados anunciados o pretendidos.
El presupuesto de 2024 correspondió a los diseños propios del gobierno progresista; en su estructura se observaron cambios concordantes con tópicos de la política progresista (por ejemplo, mayores asignaciones para salud, educación, subsidios, reforma rural, transición energética, entre otros). No obstante, también se advirtieron limitaciones en los propósitos de priorización, que trataron de ser subsanados tardíamente con el decreto de liquidación de ese presupuesto (Decreto 2295 del 29 de diciembre de 2023), que mostró insuficiente experticia y obligó al Gobierno a la expedición de un “decreto de yerros” para corregirlas (Decreto 0312 del 6 de marzo de 2024). La ejecución presupuestal de 2024 será una oportunidad para mostrar una gestión gubernamental más calificada y al mismo tiempo para evidenciar la materialización de parte de sus líneas discursivas y lograr resultados tangibles, es decir, para evidenciar avances constatables de las promesas de gobierno. También para enfrentar las enquistadas estructuras de corrupción.
Las definiciones (y ejecuciones) presupuestales de 2025 y 2026 serán fundamentales para los resultados que finalmente pueda arrojar el gobierno progresista de Gustavo Petro; bajo limitaciones por su apego al condicionante estructural de la sostenibilidad fiscal y de la regla fiscal, y el no abordaje –ni siquiera en el debate público– de la cuestión del oneroso endeudamiento público (en el proyecto de presupuesto para 2025 que se encuentra en preparación para ser presentado al Congreso de la República en julio de este año se ha señalado que el servicio de la deuda pública comprometerá el 23 % del total del presupuesto a aprobar). A lo cual se agregan las posibilidades de redefinición de la política monetarista, hasta ahora predominante en el Banco de la República, frente al control de la inflación. Tal política se sustenta en la preservación de la tasa de interés en índices significativamente superiores a la tasa de inflación, lo cual tiene como consecuencia la afectación de las condiciones del crecimiento, de la inversión productiva, del empleo, del ingreso y del consumo de la población.
Tales definiciones adquieren mayor peso si el recurso que va quedando –ante la imposibilidad de las reformas por la vía congresual– es el del reforzamiento del “gobierno presidencial” mediante decretos reglamentarios, dentro de las posibilidades que brinda el hermético ordenamiento jurídico-económico. En el marco de la dupla decretos reglamentarios-presupuesto público parece haber posibilidades para una política pública progresista con contenidos sociales y populares; no exenta desde luego de los debates acerca de la “politización” del destino específico de los recursos. Debe reconocerse que esa parece ser la opción dentro del margen de “lo posible”, a la que lleva la disposición sistémica contra el reformismo y la modernización y la férrea oposición de los partidos y los poderes fácticos del establecimiento. Ese escenario “forzado” es presentado por esos sectores en términos de un fortalecimiento de tendencias autoritarias y “populistas” del gobierno.
A lo anterior se agregan los avances y resultados que pueda arrojar el propósito de superar la violencia y la persistencia del conflicto social armado, en el marco de la política de “paz total” que adelanta el Gobierno nacional. La construcción de la paz continúa siendo una tarea pendiente de la sociedad colombiana, frente a la cual se también se advierten notorias diferencias en el campo político. Unas provenientes de los sectores de derecha, que se aspiran y trabajan por el fracaso de tal política, a fin de reinstalar su visión sobre la seguridad e imponer nuevamente, en perspectiva, la “solución militar”, sustentando ese propósito en el “desgobierno” y el constreñimiento que se le habría impuesto por parte del Ejecutivo a las fuerzas militares en el combate al “crimen organizado”. En este aspecto, es clara la pretensión de sembrar un estado de miedo e inseguridad en la población para lograr apoyos para una política de “mano dura”. Otras, provenientes de los diseños progresistas de la política de paz, que parecen sustentarse en el objetivo de la “territorialización de la paz” y la idea de la “asfixia democrática” para lograr el desarme y la desmovilización de las organizaciones rebeldes, así como el sometimiento a la justicia de las estructuras denominadas de criminalidad de alto impacto. Y unas terceras, correspondientes a las visiones de las organizaciones rebeldes sobre las condiciones de superación del conflicto armado, que pasan por las diferencias propias de su naturaleza, estructura, aspiraciones programáticas y entendimientos sobre el carácter y las posibilidades del gobierno progresista3. A ello se adiciona la aspiración del reconocimiento del carácter político por parte de algunas organizaciones criminales que aducen el desempeño de funciones de contrainsurgencia.
Como se aprecia, se trata de un entramado de extrema complejidad, difícil de alinear en torno al propósito mayor de sentar las bases para la construcción de la paz en el momento actual. El gobierno progresista ha acertado al apelar al recurso del diálogo y la negociación; lo mismo debe decirse de las tres organizaciones con las que están en curso procesos de paz. Lo propio de cualquier proceso de negociación es el logro de acuerdos entre las partes. Si ellos se conciben y alcanzan en términos de agregación y cualificación de procesos de democratización política, económica, social y cultural, incluida –y con énfasis fuerte– la dimensión territorial, habrá rendimientos comunes y compartidos para el conjunto de la sociedad colombiana que incidirán sobre el curso del proceso político, tal y como ocurrió en su momento con el en gran medida incumplido Acuerdo de paz de 2016.
En lo que resta del cuatrienio, junto con los eventuales avances en el proceso de paz, al gobierno progresista de Gustavo Petro le queda la compleja tarea de mostrar logros frente a sus promesas y habilitar condiciones políticas para contrarrestar los propósitos de las fuerzas de derecha de recuperar el gobierno, si no quiere pasar a la historia como un mandato de administración y estabilización transitoria de las tendencias a la crisis del régimen de dominación de clase. Ello supone, incluso en la propia lógica del capitalismo progresista, garantizar crecimiento y estabilidad macroeconómica, avanzar en la superación de los problemas de seguridad y de persistencia del conflicto social armado y, sobre todo, mostrar mejoras significativas en las condiciones de vida y de trabajo de la población, así como en la lucha contra el hambre y la pobreza extrema. Propósitos inmediatos que en su mayoría continúan hasta ahora pendientes y son difíciles de resolver de manera sincrónica4.
El tiempo restante del periodo de gobierno parece moverse entre la entre la disyuntiva de la transacción hacia la mayor moderación y la radicalización. No es constatable aún cuál tendencia predominará, pues –por lo pronto– al tiempo que el gobierno busca negociar, radicaliza por momentos su discurso.
¿Hacia una asamblea nacional constituyente?
Por otra parte, si la política se concibe más allá de los espacios institucionales y de las disputas por la reconfiguración del poder en ellos, es decir, más allá del “desde dentro”, la pregunta gruesa que emerge consiste en qué tanto el gobierno progresista contribuye a habilitar condiciones para estimular la producción de poder social “desde abajo”, en perspectiva de avanzar –por otros medios– en la superación de los condicionantes estructurales aquí expuestos y de contribuir a generar un cambio real en la correlación social y política de fuerzas.
Esta opción supondría no solo la radicalización del discurso, que ya se advierte, sino la apelación a la movilización social y popular, a la escenificación de la política en la calle y en los territorios, lo cual tiene como condición necesaria el fortalecimiento de procesos organizativos del campo popular, respetando su autonomía, en la perspectiva de asumir el compromiso de contribuir a sentar las bases de un proceso constituyente abierto, de profundización de la democracia directa en todos sus ámbitos y niveles.
La perspectiva constituyente, que no se encontraba dentro de la agenda política del progresismo5, fue puesta sobre la mesa por el presidente Gustavo Petro en su discurso del 15 de marzo de 2024 en Cali, en Puerto Resistencia, símbolo de la rebelión social de 2021. Allí Petro, al realizar un balance de la estrategia política de su gobierno progresista, afirmó:
Y agregó:
Sin duda, se está frente a un giro en el discurso político de Gustavo Petro, que sugiere una tendencia a la radicalización. Aún está por verse cómo se decanta ese planteamiento: si se trata de un recurso de presión para lograr una negociación en el Congreso de la República de las reformas presentadas y de lo que tiene pendiente por tramitar, o si, en efecto, se está frente a una iniciativa encaminada a desencadenar un proceso constituyente, acompañado de la movilización social en función de ella. El efecto inmediato conlleva a una redefinición del campo político, que tiende a organizarse en torno a los sectores políticos y sociales a favor de una constituyente o en su contra. Entre tanto, todas las fuerzas políticas representativas del poder constituido han expresado su rechazoan8. En el campo progresista, las posturas no se encuentran unificadas; muestran un espectro que se mueve entre el respaldo explícito a la iniciativa y los temores porque esta le sea favorable a la derecha; su supuesto de análisis es siempre el trámite ajustado a los diseños y mecanismos establecidos en el ordenamiento.
Si la propuesta presidencial se ajusta a lo dispuesto en la Constitución de 1991 enfrenta un gran escollo, pues es sabido que las disposiciones existentes contemplan cierres relativamente herméticos tanto para la convocatoria de asambleas constituyentes como para los temas de los cuales ella se debe ocupar. Además de la aprobación por el Congreso de la República, incluyen el control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Dada esa circunstancia, no es posible considerar que la señalada propuesta tenga una salida favorable. No hay mayoría calificada en el Congreso y no parece haber una Corte Constitucional dispuesta a declarar la constitucionalidad del proceso.
Así es que la única opción posible se encuentra en la construcción social de un proceso constituyente abierto, comprendido en términos de un proceso continuo y sistemático de organización y politización de los sectores sociales y populares, que podría tener como una de sus estaciones la convocatoria de una asamblea nacional constituyente, por vía extrainstitucional. Sin duda, se está frente a un momento que puede contribuir a superar el reflujo que se advierte en el “movimiento real” de las clases subalternas, después de la rebelión social de 2021.
Ha acertado Gustavo Petro en reconocer explícitamente que el camino de reformas pospuestas históricamente –o de las reformas propuestas por su gobierno– comprende necesariamente nuevos diseños constitucionales, así estos por sí solos no representen una garantía de su materialización. Si es consecuente con su propuesta, que en todo caso es limitada si se consideran los temas propuestos, el proceso constituyente del que aquí se habla no puede ser uno tutelado por el Gobierno progresista; la función de este debería consistir más bien en contribuir a habilitar las condiciones para desatar la potencia de poder contenida en las clases subalternas y aportar, así, a una redefinición sustantiva de la correlación social y política de fuerzas. Lo anterior supone igualmente la redefinición de la propia comprensión programática del proyecto progresista, que se ha caracterizado hasta ahora por la moderación en cuanto a sus alcances y propósitos. Está por verse si la heterogeneidad progresista converge en la salida de la constituyente como una opción, pues en su interior hay fuerzas que le temen a tensionar la contradicción, a un eventual desborde y a las respuestas de la oposición de derecha.
La disputa por las mayorías de la población en lo que resta del período presidencial será clave para la definición del curso del proceso político. El inconformismo y el malestar histórico no han sido superados; el gobierno progresista ha tenido un compás de espera y de expectativa frente a sus promesas. Si no se muestran realizaciones concretas que indiquen cambios en la vida y la existencia cotidiana de la población, y si no se decanta la perspectiva constituyente, lo que sigue es el desencanto y la no descartable posibilidad de que ese inconformismo y malestar sean canalizado por las fuerzas de derecha, tal y como ha ocurrido en otros países de Nuestra América, lo cual podría incluir la preparación de una versión colombiana de “los Milei”.
Si la propuesta posee un interés genuino, como se esperaría, a las exigencias de la gestión gubernamental ya señaladas, en lo que resta del periodo presidencial se le agregan de manera simultánea aquellas de la provisión de las condiciones para desencadenar el proceso constituyente. Lo propio puede afirmarse de los procesos en paz en curso, en cuanto ellos pueden encontrar una “solución política” en perspectiva constituyente.
En consideración a lo anterior, se puede estar frente a la apertura de un nuevo momento político, con alcances todavía no previsibles. Por un lado, es evidente que se asistirá a una intensificación de la contienda política, en la que disposición sistémica contra el cambio y la reforma arreciará, pues es evidente que la perspectiva constituyente (no controlada) representa una amenaza contra el orden social vigente. Lo cual no incluye la persistencia en las estrategias de “golpe blando” y la pretensión de adelantar un juicio al presidente en el Congreso. Por la otra, es igualmente evidente que la noción progresista del “tiempo político”, muy atada a los procesos de elección presidencial y parlamentaria, sufriría una variación de facto, salvo que la convocatoria a una asamblea nacional constituyente se conciba por los canales institucionales existentes y se erija en la principal bandera electoral de 2026, lo cual contemplaría igualmente el logro de una bancada parlamentaria suficiente para convocarla y sacarla adelante.
Gustavo Petro ha puesto la pelota en la cancha del campo social y popular; es sin duda un jugador principal; pero será el juego por jugar dentro del propio campo progresista y por el movimiento social y popular el que conduzca a un resultado que refleje –o no– sus aspiraciones aplazadas. Este último aún está distante de entrar en “modo constituyente”; se encuentra frente a un escenario que conlleva una indiscutible condición de posibilidad, cuya materialización dependerá de la capacidad política y organizativa que logre desplegar y de la subjetividad que logre producir.
La experiencia de Nuestra América indica que en aquellos países en donde se impulsaron procesos constituyentes al inicio de siglo fue posible registrar avances significativos (transitorios en algunos casos) en la democratización política, económica, social y cultural (Venezuela, Bolivia y Ecuador); también que tales procesos pueden terminar en frustración, como en el reciente caso de Chile.
La disputa por las mayorías de la población en lo que resta del período presidencial será clave para la definición del curso del proceso político. El inconformismo y el malestar histórico no han sido superados; el gobierno progresista ha tenido un compás de espera y de expectativa frente a sus promesas. Si no se muestran realizaciones concretas que indiquen cambios en la vida y la existencia cotidiana de la población, y si no se decanta la perspectiva constituyente, lo que sigue es el desencanto y la no descartable posibilidad de que ese inconformismo y malestar sean canalizado por las fuerzas de derecha, tal y como ha ocurrido en otros países de Nuestra América, lo cual podría incluir la preparación de una versión colombiana de “los Milei”.
1 Este texto se apoya en gran medida en las consideraciones finales de mi trabajo “Colombia: Orígenes, alcances y limitaciones del gobierno de Gustavo Petro”, publicado, bajo mi coordinación, en abril de este año por Espacio Crítico Ediciones y Gentes del Común, Gobierno progresistas en América Latina. Análisis de experiencias recientes.
2 Las cinco transformaciones del PND son: 1) Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental; 2) Seguridad humana y justicia social; 3) Derecho humano a la alimentación; 4) Transformación productiva, internacionalización y acción climática; 5) Convergencia regional. Ver: Plan Nacional de Desarrollo. Colombia potencia mundial de la vida (2023). Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
3 Por escapar a los propósitos de este texto, omito la discusión sobre las condiciones y el carácter del conflicto armado en el presente, así como sobre las organizaciones consideradas rebeldes. Tomo como referencia el reconocimiento gubernamental del ELN, el autodenominado EMC y la guerrilla de la Segunda Marquetalia. Tampoco me refiero a la tendencia registrada por los diálogos y negociaciones en curso.
4 La gestión económica ha estado ajustada a los cánones predominantes de la sostenibilidad fiscal y del control de la inflación, recibiendo en general el beneplácito de los organismos multilaterales y las calificadoras de riesgo. Se han reducido los déficits fiscal (4,2% del PIB a diciembre de 2023), comercial y en balanza de pagos; también la proporción del servicio de la deuda pública frente al PIB (53,7% a diciembre de 2023). La inflación registra una tendencia continua al descenso (7,74% anualizada a febrero de 2024); la tasa de cambio frente al dólar se ha estabilizado en cifra cercana a los 4.000 pesos; la tasa de desempleo ha registrado mejoría leve (12,7 a febrero de 2024). Lo anterior, en medio de un magro crecimiento económico de 0,3% en 2023.
5 En la campaña electoral que lo llevó a la presidencia de la República en 2022, Petro había afirmado: “Nosotros hicimos la Constitución de 1991, las instituciones de Colombia hoy se originan en la Constituyente del 91 y nosotros fuimos la fuerza mayoritaria de la Asamblea Nacional Constituyente por voto popular. ¿Por qué vamos a desbaratar lo que hicimos? La Constitución de 1991 sirve para hacer los cambios en Colombia”. “¿Por qué vamos a desbaratar lo que hicimos?”: cuando Petro negaba en 2021 convocar una Constituyente. Revista Semana, 15.03.2024.
6 Ver: “Colombia tiene que ir a una Asamblea Nacional Constituyente”: Gustavo Petro. El Espectador, 15.03.2024. Disponible en: https://www.elespectador.com/politica/petro-en-cali-hablo-sobre-realizar-una-asamblea-nacional-constituyente-en-colombia-para-reformar-las-instituciones/ y https://www.youtube.com/watch?v=Eh2IEEsgZgw
7 Ibid.
8 Ver, por ejemplo, Los ‘padres’ de la Constitución de 1991 cuestionan constituyente del presidente Petro. El Tiempo, 16.03.2024. https://www.eltiempo.com/politica/partidos-politicos/gustavo-petro-los-padres-de-la-constitucion-de-1991-cuestionan-constituyente-del-presidente-3325158. “Gustavo Petro quiere Constituyente ante el fracaso del trámite de sus reformas en el Congreso: “El gran riesgo es que reviva la reelección”. Hay revuelo nacional”. Revista Semana 16.03.2024. Disponible en: https://www.semana.com/politica/articulo/gustavo-petro-quiere-constituyente-ante-el-fracaso-del-tramite-de-sus-reformas-en-el-congreso-el-gran-riesgo-es-que-reviva-la-reeleccion-hay-revuelo-nacional/202409/. Solamente Germán Vargas Lleras manifestó su disposición de disputar una escenario de asamblea para “derrotar a Petro”.
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