El viacrucis de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP)

Laura Liliana Espinosa Macías

Politóloga

Estudiante Maestría en Estudios Políticos Latinoamericanos

Universidad Nacional de Colombia

Centro de Pensamiento y Diálogo Político (CEPDIPO)


Las CTEP: reparación territorial y apertura democrática


Las CTEP son 16 nuevas curules en la Cámara de Representantes creadas por el numeral 2.3.6. del Acuerdo Final (AF). El origen de esta figura en la negociación de La Habana se puede rastrear en la idea de Cámara Territorial contenida en las 100 Propuestas Mínimas de Participación Política presentadas por las FARC-EP. Resulta de importancia volver sobre el objetivo planteado por el AF para las CTEP:


(…) garantizar una mejor integración de zonas especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la débil presencia institucional, y una mayor inclusión y representación política de estas poblaciones y de sus derechos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, y también como una medida de reparación y de construcción de la paz.


En ese orden de ideas, son una medida de reparación con un sentido colectivo y territorial, que reconoce en el territorio no solo un espacio natural, geográfico, sino un entramado complejo de relaciones sociales, que ha sido victimizado por el desarrollo de la confrontación armada, como efectivamente sucede en los 167 municipios que componen las CTEP. Por lo tanto, las CTEP coinciden con los territorios PDET[1], pues constituyen la representación política que complementa la reparación y desarrollo de estas zonas en virtud de la integralidad del AF.


En razón de lo anterior, el punto 2.3.6. del AF también prevé una serie de condiciones para la participación y desarrollo del proceso electoral en las CTEP. En efecto, los candidatos deben demostrar arraigo territorial y facilidades para la inscripción de candidaturas avaladas por organizaciones sociales o grupos de ciudadanos, al tiempo que se prohíbe la participación de los partidos políticos con personería jurídica y se promueve la participación de mujeres, comunidades étnicas y víctimas, financiación especial, acceso a medios regionales, mecanismos de transparencia y derecho a elegir en las CTEP sin perjuicio de la participación en elecciones ordinarias, situación que se conoce como "doble voto".


En estas páginas hemos sostenido[2] que esta medida contribuye a resolver cuatro problemas de la construcción democrática en el país: i) la subrepresentación política de los territorios en el actual sistema electoral colombiano; ii) la injusticia territorial y la débil presencia institucional en aplicación integral con los PDET; iii) la reparación de los territorios victimizados por el conflicto armado, y iv) la falta de representación política de las mujeres.


Las CTEP en el Congreso


Con base en los criterios del punto 2.3.6. y en el compromiso de dar trámite prioritario a este proyecto durante el primer año de implementación (punto 6.1.11.), la CSIVI acordó un Proyecto de Acto Legislativo de CTEP[3]. El trámite de este proyecto tuvo dos dificultades: en primer lugar, sufrió considerables modificaciones que distorsionaron su sentido original y, en segundo lugar, aunque completó el trámite por el mecanismo de fast track, fue archivado en el último momento.


Sobre la primera dificultad, hizo carrera la idea de "curules para las víctimas" en contravía del sentido territorial del AF, restringiendo la participación como candidatos únicamente a personas registradas en la UARIV[4] y eliminando la participación de todas las cabeceras municipales, aunque estas fueran considerablemente pequeñas.


La noción inicial se ha querido sustituir por una acción afirmativa hacia una población específica: las víctimas. Esta limitación se agrava cuando se entiende como víctima solamente a la población registrada por la UARIV, desconociendo las limitaciones institucionales (como el cierre del registro), sociales y políticas que ha tenido la población para ser reconocida como víctima por esta entidad. Al imponer este requisito a los candidatos de las CTEP, es posible que se dejen por fuera importantes liderazgos sociales, campesinos, étnicos, de género, que por diversas razones no se encuentran registrados en la UARIV, aunque hayan sido victimizados en el marco del conflicto.


Esto refleja también el interés de algunos sectores políticos por restar importancia a los nuevos congresistas de las CTEP, ya que la restricción del universo de electores sumada a las dificultades de acceso al voto y la abstención mellarían su representatividad. Cuando se hizo imposible cambiar la delimitación territorial de las CTEP teniendo en cuenta los intereses de los grupos políticos presentes en el Congreso, las maquinarias electorales y los liderazgos tradicionales actuaron para cerrar el camino a los nuevos liderazgos y fuerzas políticas que se pudieran expresar en las CTEP.


Aquí se debe resaltar que estas modificaciones fueron posibles, entre otras razones, porque el trámite del PAL de CTEP comenzó en el segundo semestre de 2017, momento en el que se había debilitado el fast track gracias a la sentencia de la Corte Constitucional que lo despojó de reglas cruciales para garantizar la preservación del contenido de los proyectos y la celeridad del trámite.


La segunda dificultad, que consiste en el archivo del proyecto el último día de vigencia del fast track, sigue en disputa más de dos años después. Si bien cumplió todos los debates, el proyecto se archivó debido a una controversia sobre si obtuvo o no la mayoría requerida para su aprobación en el Senado. A partir de allí comenzó un intenso debate jurídico que ha involucrado a los gobiernos, organismos judiciales, sectores políticos y sociales. Iniciativas provenientes del gobierno Santos y de la ciudadanía intentaron hacer que el presidente del Senado corrigiera a finales de 2017 el acto administrativo que archivó las CTEP, pero este hizo caso omiso de estos recursos. De este modo, en las elecciones legislativas de 2018 no se eligieron estos representantes por primera vez, como se había previsto en La Habana.


En el año 2018 se radicaron en el Congreso tres proyectos que buscaban implementar esta figura. Ninguno de estos, ni la ponencia que los acumuló, desarrollaba cabalmente el objetivo del AF puesto que restringían de distintas maneras la esencia de reparación territorial de las CTEP. De hecho, uno de ellos (presentado por el Centro Democrático) abandonaba por completo esta noción, pues creaba un número de curules elegidas a nivel nacional por las personas registradas en la UARIV y los miembros de la Fuerza Pública y sus familiares. Estos proyectos no tuvieron mayor avance en el trámite debido a las dificultades para llegar a acuerdos sobre el contenido y al vacío del gobierno de Duque.


Sin embargo, varios recursos que buscan la entrada en vigencia del proyecto archivado por el Senado en 2017 siguen haciendo su curso. El más adelantado es la iniciativa del exministro del Interior Guillermo Rivera ante el Consejo de Estado que busca revocar el acto administrativo que archivó las CTEP. El recurso se basa en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que despeja las dudas sobre las mayorías requeridas para la aprobación del proyecto, con base en lo cual este debería ser aprobado y remitirse a sanción presidencial. A este se sumó la iniciativa del actual presidente del Senado, Lidio García, quien expresó su voluntad de corregir el acto de archivo y de esta manera revivir las CTEP.


Además de estos recursos, han exigido la implementación de las CTEP las voces de las organizaciones sociales y los sectores políticos defensores del AF. Pero lo cierto es que la implementación del proyecto recorre el viacrucis de la enredadera jurídica colombiana, que hace insuficiente la voluntad política del presidente del Senado, los llamados de la Procuraduría y hasta los fallos judiciales que en el pasado instaron al Congreso a declarar aprobadas las CTEP. Por ahora, la última palabra la tendrá el Consejo de Estado, y es posible que el resultado extienda la disputa jurídica a la Corte Constitucional.


El Gobierno Nacional, por su parte, fiel a su política de paquidermia y simulación de la implementación del AF, por cuanto no pudo reversar este compromiso de Estado, se opone a la aprobación del proyecto y pretende posicionar una iniciativa legislativa distinta a las CTEP en contravía de lo acordado en La Habana. Sin embargo, de considerarse aprobado, el presidente Duque no tendrá más remedio que firmar el Acto Legislativo de las CTEP pues no puede objetar una reforma constitucional. Así, la aprobación de las CTEP también significa una oportunidad de recomposición de las fuerzas políticas en el Congreso. En un panorama de movilización social y desaprobación del gobierno, las CTEP pueden inclinar definitivamente la balanza. Es un riesgo que el gobierno de Duque no quiere correr, menos cuando finalmente ha comenzado a ganar algún margen de maniobra gracias a la repartición del gabinete, tan esperada por las bancadas de la política tradicional.


Revivir las CTEP: posibilidades y esperanza de apertura democrática

El contexto descrito plantea un horizonte difícil de vaticinar para las CTEP. El viacrucis político y jurídico de su trámite es muestra de las fuertes tensiones existentes en el bloque de poder sobre el proyecto de dominación, que pasa por la construcción de la paz y la modernización ⸺y posible apertura⸺ del sistema político. Sobre este último punto, las distorsiones del proyecto de CTEP en cuanto al propósito original definido por el AF ponen de plano los límites de la apertura democrática para la facción modernizante de las clases dominantes. Esto es, apertura política acotada que no llegue a constituir una amenaza real para el bloque de poder. El caso de las CTEP es un buen ejemplo de cómo se ha conjugado el poder constituido para impedir que se desate la potencia transformadora contenida en el AF.


De otro lado, el limbo jurídico en el que se encuentran las CTEP prolonga el incumplimiento del AF. Este incumplimiento no tiene que ver únicamente con la falta de implementación del punto 2.3.6. en particular, sino que desconoce la integralidad del AF. De allí que un elemento a tener en cuenta sea el tiempo de las curules: son 8 años que se deben garantizar a los representantes de estos territorios, bien sea de manera especial o acompasándolas al calendario electoral ordinario[5]. Esto resulta problemático porque las demoras de la controversia jurídica van ampliando el tiempo de desfase entre las CTEP y la vigencia de los PDET.


Aunque el acto legislativo de CTEP que podría pasar a sanción presidencial tiene las mencionadas limitaciones a la participación, esta figura sigue siendo una esperanza de apertura democrática y superación de las injusticias territoriales que se identifican como parte esencial de la construcción de paz en el AF. En el mismo sentido, el proyecto de CTEP generó grandes expectativas en los territorios, que se reflejaron en la asistencia y movilización de líderes y lideresas de las regiones objeto de reparación para exigir su aprobación. Las recientes movilizaciones que, entre muchas otras cosas, reclaman democracia, son muestra de que las CTEP son una medida necesaria hoy en Colombia.


Sin embargo, no basta con la aprobación de las CTEP. El panorama de recrudecimiento de la violencia, que se evidencia en las alarmantes cifras de asesinato y violaciones de derechos humanos de líderes y lideresas sociales y las violentas elecciones locales de octubre de 2019, augura que la aprobación de las CTEP conllevará un enorme reto para la democracia. Este reto solo podrá ser afrontado cabalmente si se asume desde la implementación integral del AF y sus garantías de seguridad y construcción de paz en los territorios. En ese sentido, la anomia del gobierno de Duque en la implementación del SISEP y la estrategia de simulación que ha desplegado con los PDET, plantean un horizonte complejo, si no se cuenta con el compromiso del Gobierno y la exigencia de la sociedad civil.


Las CTEP aportan a la construcción de la paz dando representación política a territorios duramente afectados por el conflicto, a sus comunidades y sus formas organizativas. Pueden ser un punto de partida para avanzar hacia un sistema político menos cerrado y centralista, así como a la construcción de un proceso de apertura democrática real.



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Domingo, 01 Noviembre 2020

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