Andrés Felipe Mora Cortés
Director del Centro de Pensamiento en
Políticas Públicas de Educación Superior
Universidad Nacional de Colombia
El próximo 29 de octubre se llevarán a cabo las elecciones de mandatarios regionales en el país. Muchos analistas consideran que los resultados de este proceso podrán ser interpretados como una manifestación indirecta de apoyo o rechazo por parte de los electores a la gestión del presidente Gustavo Petro. En el Congreso de la República se esperan estos resultados para definir la postura de los partidos políticos con respecto a las iniciativas gubernamentales en materia pensional, de salud, trabajo y educación. Se presume que resultados poco favorables para el Pacto Histórico conducirán a una ralentización aún mayor del tránsito de estos proyectos en el legislativo y que las concesiones que deberán realizarse para asegurar su avance parlamentario tendrán que ser mayores. Desde el punto de vista de las fuerzas políticas alternativas, esta situación resulta bastante preocupante, pues proyectos que desde el comienzo generan dudas sobre su verdadero potencial transformador (como las reformas educativa y pensional) podrán quedar sometidos a una condicionalidad mayor, convirtiéndose muy fácilmente en iniciativas no progresistas.
En todo caso, la política no puede ser reducida a una dimensión electoral y procedimental. La movilización social constituye un factor fundamental para comprender el curso y los alcances de las iniciativas gubernamentales. Esto explica por qué el presidente Gustavo Petro ha convocado a sus simpatizantes “a las calles”: la paulatina pérdida del control sobre las mayorías parlamentarias alienta el llamado a la presión social y popular para que las reformas avancen. Sin embargo, la efectividad de este llamado dependerá del nivel de organización de las fuerzas convocadas, del grado de identificación de sus horizontes políticos con los del programa de gobierno y de la capacidad y el tamaño de la movilización. No de otra manera se podrá incidir efectivamente sobre el trámite legislativo de las reformas anunciadas.
Desde esta coyuntura, ¿cuál podría ser el futuro de las reformas que se plantean para la educación superior del país?
1. ¿Es suficiente el llamado “a las calles”?
Remitiéndose inicialmente al ámbito legislativo, el panorama para la educación superior es bastante confuso. Distintas iniciativas cursan en el Congreso de la República sin que se conozca con claridad la estrategia parlamentaria del Ministerio de Educación Nacional. A los proyectos de ley que ya han sido aprobados en primer debate sin un explícito apoyo ministerial (Proyectos de Ley 054, 247 y 419 de 2022, relativos al modelo de financiación de la educación superior, el gobierno universitario y la reforma amplia a la educación superior, respectivamente), se suma el proyecto de ley estatutaria del derecho fundamental a la educación (proyecto 224 de 2023). Esto sin que se conozca cuándo serán radicados los proyectos de ley que reforman integralmente la ley 30 de 1992 y el ICETEX. Dadas las exigencias procedimentales de las leyes estatutarias (ser aprobada por mayorías absolutas en cuatro debates en el marco de una misma legislatura) se espera que esta sea la prioridad gubernamental. Sin embargo, además de que el proyecto radicado ha sido criticado por la ausencia de definiciones realmente progresistas, en el trámite legislativo podrá convertirse en un documento aún más débil debido a las dudas que deja la conformación de una coalición parlamentaria gobiernista suficientemente fuerte que lo apoye, y a la enorme probabilidad de que se le incorporen proposiciones alejadas de las demandas históricas del movimiento estudiantil, profesoral y de los trabajadores.
Difícilmente el llamado “a las calles” podrá incidir de manera relativamente efectiva sobre el trámite de la ley estatutaria sin un movimiento estudiantil fortalecido en sus organizaciones y verdaderamente identificado con la propuesta del gobierno. Si se tienen en cuenta los comunicados socializados después de la realización del Encuentro Nacional de Estudiantes de Educación Superior ENEES el pasado mes de septiembre, es claro que las relaciones entre el gobierno y el movimiento estudiantil no son del todo armónicas. Y aunque es claro que se coincide en la importancia de que la educación se convierta en un “derecho fundamental”, todavía existen detalles que deberían ser discutidos e incluidos en la iniciativa del gobierno. El llamado “a las calles” debe ser antecedido, entonces, por espacios de discusión profunda con el movimiento estudiantil, profesoral y de trabajadores, pero no es claro que los tiempos con los que se cuenta sean suficientes para establecer un marco estatutario verdaderamente progresista y transformador, configurado desde una articulación adecuada entre el ejecutivo, la bancada progresista y el movimiento.
Más complicado resulta el trámite de la reforma integral a la Ley 30 de 1992. Desde el mes de julio pasado se presentó a la sociedad colombiana un proyecto de reforma que ha recibido múltiples críticas. Estas han objetado tanto la improvisación metodológica de los encuentros convocados por el gobierno en los meses de junio y julio, como el contenido mismo de la propuesta. De hecho, después del ENEES un sector del movimiento estudiantil ha manifestado su abierta oposición a la propuesta del proyecto de ley por considerarla neoliberal y alejada de las demandas históricas del movimiento estudiantil. Actualmente no se conoce la metodología ideada por el Ministerio de Educación Nacional para discutir su propuesta. Tampoco se ha socializado la segunda versión que se ha prometido ni se ha indicado la estrategia de acompasamiento de esta iniciativa con el trámite de la ley estatutaria, ni con los proyectos de ley que ya cursan y que han sido debatidos en el Congreso de la República.
Algo similar ocurre con la reforma al ICETEX. Vale recordar que antes de la llegada de Gustavo Petro a la Presidencia de la República se construyeron dos iniciativas de reforma: el proyecto de “Transformación Integral al ICETEX”, promovido por el gobierno de Iván Duque, y el proyecto de reforma “Contra los abusos del ICETEX”, formulado por organizaciones estudiantiles y profesorales con apoyo parlamentario progresista. Se desconoce qué ha pasado con los avances de esta última iniciativa, que no sólo había conseguido un elevado grado de consenso al interior del movimiento estudiantil y profesoral, sino que había logrado su aprobación en un primer debate en el Congreso de la República. En todo caso, desde la dirección del ICETEX se ha impulsado una reforma regresiva asociada a la puesta en marcha del modelo de Financiamiento Contingente al Ingreso, y se ha convocado a mesas de trabajo en las que su nueva propuesta de reforma ha recibido duras críticas de distintas organizaciones del movimiento estudiantil. De hecho, una de las conclusiones que dejó el ENEES, es la exigencia explícita de la renuncia del actual director de la entidad.
En conclusión, ante las dificultades legislativas que pueden desencadenarse después de las elecciones regionales del próximo 29 de octubre, no basta hacer un “llamado a las calles”. Se requiere una estrategia gubernamental bien definida en cuanto a sus tiempos y objetivos, que incluya el diálogo con un movimiento estudiantil, profesoral y de trabajadores que se ha declarado autónomo, pero que ha manifestado su interés de acompañar los verdaderos cambios progresistas que se propongan. Tal vez sea esta una experiencia inédita. Pero probablemente la mejor forma de encararla sea reconociendo la experiencia histórica de las luchas estudiantiles, estudiantiles y profesorales. Esta experiencia advierte de los riesgos y efectos perversos de la cooptación de sectores del movimiento, señala la inconveniencia de rodear figuras personales de liderazgo en el marco de la ausencia de proyectos políticos amplios, integrales y relativamente coherentes, y recuerda el desacierto de concentrarse en la búsqueda de intereses particulares o corporativos de corto plazo.
La coyuntura política incierta en términos de la relación entre el gobierno y el Congreso no puede derivar en reformas que otorguen concesiones contrarias a las exigencias históricas de los sectores sociales y políticos tradicionalmente excluidos del proceso de las políticas públicas. La voluntad de cambio del gobierno y las demandas históricas del movimiento pueden converger en la introducción de trayectorias alternativas. El sostenimiento de dichas trayectorias dependerá más de las correlaciones de fuerza en el futuro, que de la instauración de nuevos marcos jurídicos. Dependerá, por lo tanto, de la posibilidad de que el movimiento estudiantil, profesoral y de trabajadores se fortalezca y aproveche, sin renunciar a su autonomía crítica, la situación relativamente inédita que experimenta el sistema político colombiano con la llegada de un gobierno alternativo.
2. ¿Qué cambios de trayectoria?
Gobernar es heredar. La llegada al gobierno significa enfrentarse a normas, reglas presupuestales, intereses establecidos y representaciones burocráticas instaladas. El voluntarismo gubernamental no existe. Décadas de confección e implementación de paradigmas dominantes, hacen que los cambios en las políticas públicas se asuman como anomalías que deben ser combatidas para asegurar que las acciones estatales convencionales no se alteren. Si los cambios jurídicos se enfrentan a las cambiantes e inestables relaciones con los parlamentos, los cambios en las políticas públicas se enfrentan a la inercia institucional, intelectual y de los intereses creados. Lo más probable es que, bajo estos contextos, los gobiernos denominados “alternativos” solo puedan introducir ciertos cambios de trayectoria. En este contexto, los ajustes que gozan de viabilidad política son aquellos que se soportan en cambios simultáneos en las correlaciones de fuerza. Sin embargo, no es claro que las correlaciones de fuerza favorezcan hoy al gobierno. Por lo tanto, en el corto plazo podrían buscarse cambios de trayectoria que tengan el potencial de mejorar los posicionamientos progresistas en las mencionadas correlaciones ¿Cuáles de estos cambios podrían promoverse en el campo de la educación superior?
El primero de ellos es la implementación de la gratuidad universal en las instituciones de educación superior pública. Esta ha sido una promesa incumplida por parte del gobierno, pues en la retórica gubernamental se ha hablado ambiguamente de “fortalecer” la gratuidad. Darle una vocación universalista a la gratuidad podría desencadenar interesantes debates sobre el vínculo entre el ejercicio de los derechos y el fortalecimiento de lo público. La gratuidad universal significa reconocer que lo público no es únicamente para las personas “pobres”, y que el efecto distributivo del gasto público se asocia con la instauración de modelos universalistas apoyados en estructuras tributarias progresivas. No en el cobro de matrículas a estudiantes que “tienen plata”. La verdad es que estos estudiantes no “tienen plata” (pues son sus padres quienes los subsidian), y que la garantía de los derechos implica su desmercantilización (el goce de los derechos no debe estar definido por la capacidad de pago de las personas) y su desfamiliarización (el ejercicio de los derechos no puede depender de la familia de la que se provenga, sea rica o pobre). Los derechos deben tender, entonces, hacia la universalidad, la individualidad y la incondicionalidad. La gratuidad universal permite avanzar en este horizonte, permitiendo abordar sin ambages el debate sobre los exámenes de admisión como dispositivos de selección que legitiman y naturalizan la exclusión y la desigualdad. Esto por cuanto la gratuidad universal debería llevar a reflexionar sobre la posibilidad de que estudiantes provenientes de familias ricas y de mejores colegios desplacen a estudiantes pobres y de colegios de menor calidad ¿Cómo ajustar los exámenes de admisión para que esto no ocurra, pero manteniendo la vocación universalista de lo público? Potencialmente, la respuesta a esta pregunta puede desencadenar importantes debates y posibilidades de cambio en la educación superior del país.
Por otra parte, debería concentrarse los esfuerzos en reformar los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. La defensa de lo público puede realizarse de mejor manera si el desfinanciamiento estructural de la educación superior pública se resuelve en una perspectiva de garantía de los derechos. Avanzar en el trámite de una ley estatutaria sin acelerar la reforma del modelo de financiación de las instituciones de educación superior públicas significa aplazar la solución a un problema vigente, que se percibe en la vida cotidiana de estudiantes, profesores y trabajadores. De hecho, la ley estatutaria solo podrá implementarse si se han configurado aprestamientos presupuestales que le brinden soporte material. De no avanzarse en este propósito, la educación superior tendrá que competir con otros sectores de la política social y con otros niveles de la trayectoria educativa (educación inicial, por ejemplo) para asegurar los recursos presupuestales adecuados. Vale decir que no es claro que la educación superior sea una prioridad cuando el consenso académico defiende la priorización de las inversiones públicas en la educación inicial.
Vale recordar que a diferencia del articulado de reforma integral a la Ley 30 que fue presentado a la sociedad colombiana en el mes de julio pasado (y que fue redactado de manera apresurada generando las renuencias anteriormente anotadas), los lineamientos y horizontes de reforma al modelo de financiación han gozado de reflexiones y discusiones que se remontan a los últimos cinco años. Por esto, es factible que esta reforma pueda impulsarse mediante una articulación más clara de parlamentarios progresistas, gobierno y movimiento estudiantil, profesoral y de trabajadores. Recuérdese, finalmente, que el articulado del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 indica que la modificación de estos artículos tendrá prioridad con respecto a la prometida reforma integral.
Como corolario de este punto, resulta también fundamental avanzar en la reforma del Decreto 1279 de 2002 que establece el régimen salarial y prestacional de las y los profesores de las universidades públicas. Si los objetivos de esta reforma se asocian a la dignificación de la labor docente, al fortalecimiento de las plantas profesorales, al mejoramiento de los mecanismos de promoción al interior de la carrera profesoral y al estímulo a una labor decente que dinamice proyectos académicos que articulen la enseñanza, la investigación y el diálogo con la sociedad, se avanzará realmente en el fortalecimiento de las universidades públicas y en la observancia de uno de los aspectos esenciales para poder avanzar en los aumentos de cobertura con calidad en la educación superior.
Tercero: se requiere avanzar en la definición de nuevos conceptos de calidad y pertinencia de la educación superior. Las concepciones vigentes, que han sido abiertamente criticadas por sus impactos negativos sobre la autonomía universitaria, la libertad de cátedra y por su falta de consistencia con el enfoque de los derechos, se han configurado sobre la base de decretos y acuerdos susceptibles de ser modificados sin ser tramitados por el parlamento. Los avances que se han dado en esta materia han estado destinados disminuir la sobrecarga burocrática y procedimental. Sin embargo, se requiere trascender esta visión eficientista para abordar el problema más profundo del sentido de la educación superior (¿Qué educación para qué país?) y su diálogo con las puestas del enfoque de los derechos con respecto a la calidad educativa y su vínculo con el concepto de la dignidad humana (derechos a la educación, derechos en la educación, derechos por la educación). La reforma profunda del Decreto 1330 de 2019, que define el concepto de calidad en educación superior, constituye una tarea inaplazable.
Este punto lleva a la posibilidad de introducir cambios de trayectoria en un cuarto aspecto fundamental: el papel del SENA en el sistema educativo colombiano. En efecto, las discusiones sobre la calidad y la pertinencia de la educación superior tendrán que abordar la centralidad que se le otorgue o no a la educación para el trabajo y a la consecuente consolidación del Sistema Nacional de Cualificaciones creado durante la administración de Iván Duque ¿Debe convertirse el SENA en el eje de la educación superior del país? ¿O este papel debe ser encomendado al sistema conformado por las 64 Instituciones de Educación Superior Públicas? ¿Debe reivindicarse para el SENA su regreso al modelo de “Formación Profesional Integral” diferenciándose de la educación superior universitaria, técnica y tecnológica? La búsqueda de respuesta a estos interrogantes puede ser liderada por el gobierno produciendo ajustes institucionales y normativos sobre los que el Ministerio de Educación y el Ministerio del Trabajo tienen importantes grados de libertad para introducir cambios de trayectoria. La idea de que el SENA debería ser el eje de la educación superior pública del país fue lanzada en 2002 durante el gobierno de Álvaro Uribe. Y llevó a la confusión conceptual sobre la naturaleza de las carreras técnicas y tecnológicas, tanto como a una “inflación” cuestionable en las tasas de cobertura de la educación superior.
Adicionalmente, es importante mencionar que el país está en mora de reconocer la importancia de las carreras tecnológicas en la perspectiva de avanzar en el cambio estructural de la economía, estableciendo una diferenciación funcional con las carreras universitarias y un vínculo profundo con el sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación. A esto habría que agregar que es imposible avanzar en la consecución de las metas propuestas por el mismo gobierno en materia de cambio estructural económico, cuidado de la biodiversidad, soberanía alimentaria, transición energética y construcción de paz sin un sistema de ciencia, tecnología e innovación bien financiado, con objetivos e incluso “misiones” claramente establecidas, y que a su vez reivindique el conocimiento como un bien común de las sociedades. En este sentido, resultan impresentables e incomprensible los recortes presupuestales que ha sufrido el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación durante el presente gobierno.
3. Una experiencia inédita desde la autonomía crítica
Los cambios de trayectoria que se proponen tienen la ventaja de servir de aprestamientos presupuestales, jurídicos y de política pública para avanzar en la posterior garantía del derecho fundamental a la educación superior. Dejar un marco estatutario carente de definiciones políticas precisas y sin soportes que marquen las trayectorias de su puesta marcha, abre el riesgo de que dicho marco se llene de contenido con apuestas no progresistas y neoliberales.
La coyuntura política incierta en términos de la relación entre el gobierno y el Congreso no puede derivar en reformas que otorguen concesiones contrarias a las exigencias históricas de los sectores sociales y políticos tradicionalmente excluidos del proceso de las políticas públicas. La voluntad de cambio del gobierno y las demandas históricas del movimiento pueden converger en la introducción de trayectorias alternativas. El sostenimiento de dichas trayectorias dependerá más de las correlaciones de fuerza en el futuro, que de la instauración de nuevos marcos jurídicos. Dependerá, por lo tanto, de la posibilidad de que el movimiento estudiantil, profesoral y de trabajadores se fortalezca y aproveche, sin renunciar a su autonomía crítica, la situación relativamente inédita que experimenta el sistema político colombiano con la llegada de un gobierno alternativo.
