Daniel Libreros Caicedo
Profesor del Departamento de Derecho
Universidad Nacional de Colombia
a) Las turbulencias que atraviesan el contexto internacional
El primer elemento por considerar en la exposición de motivos del Proyecto de Reforma Tributaria es la ausencia de referencias sobre la actual coyuntura económica internacional, dentro de lo cual debe resaltarse:
- La inflación desbordada que actualmente presenciamos a escala internacional ha sido causada por las enormes cantidades de emisiones ficticias de dinero que durante décadas ha realizado la Reserva Federal norteamericana (FED) acompañada por los Bancos Centrales de los países metropolitanos durante la crisis del 2008 y la crisis pandémica, intentando gestionar una crisis económica causada por la forma especulativa de la acumulación neoliberal, lo cual se ha agudizado a la salida de la pandemia por el aumento de las ganancias corporativas 1 , que el propio FMI reconoce que continuará durante los próximos años 2 .
- Dentro de esta escalada inflacionaria debe destacarse el caso del precio de los alimentos que supera en mucho a la inflación promedio y que viene condenando a franjas enteras de la población a soportar hambre 3 . La invasión rusa a Ucrania agudizó esta situación al combinarla con una crisis energética.
- Esta escalada inflacionaria se combina con recesión económica. Como resultado de las contradicciones de la forma de acumulación “financiarizada” que oficializó el neoliberalismo hace varias décadas, estamos acercándonos a un escenario de “estanflación” similar al de los inicios de la década del setenta. Este “cuello de botella” de la economía internacional lo reconocen los propios investigadores del mundo financiero. Philipp Hildebrand, analista de Goldman Sachs ha afirmado que “El riesgo de estanflación es una preocupación real hoy en día […] Estamos viendo un shock de oferta superpuesto a otro shock de oferta. Y la naturaleza del nuevo shock de oferta, centrado en la energía, sugiere no solo que la inflación aumentará aún más y probablemente será más persistente en el futuro, sino también que el crecimiento se verá afectado” 4 .
- Este ascenso de la inflación viene siendo enfrentado con una política de contracción monetaria liderada por la FED y coordinada por el Banco Internacional de Pagos que han elevado las tasas de interés a niveles casi sin precedentes (la Fed las colocó a finales de julio en el nivel alto de los últimos 28 años). Este encarecimiento del dólar fortalece la tendencia recesiva de la economía, pues al encarecer el crédito precipita en los países periféricos la fuga de capitales. En el caso de la Unión Europea el incremento obligatorio de las tasas de interés ha develado la fractura económica entre Alemania y los países del Mediterráneo. Esa subida de la tasa de interés aumentó las deudas soberanas de Italia y España en un monto cercano a 1,2 billones de euros, una cantidad de dinero similar a la que el mismo BCE le debe a Alemania, monto que ya es irrecuperable anunciando nuevas tensiones y crisis en el viejo continente.
- La deuda a nivel mundial ya llegó al 320 % por encima del PIB mundial. La desregulación del dólar que viene operando desde 1971 y la “financiarización” de la economía han terminado por producir este efecto en el lapso que va de 1971 a 2020. “Efectivamente, el crecimiento del PIB mundial se multiplicó por 18 veces, mientras que el aumento del endeudamiento global lo hizo en 48 veces, pasando de US$ 1,7 trillones a US$ 78 trillones 5 . Es indiscutible que nos acercamos a una gran recesión internacional”.
- En el caso de América Latina, la inflación es un asunto de enorme gravedad: “Tras años fluctuando en torno a las metas fijadas, la inflación registra los niveles más elevados de los últimos 15 años en las principales economías de América Latina, habiendo sufrido dos shocks importantes: los efectos de la pandemia, y los de la guerra de Rusia y Ucrania…” 6 . Al igual que ocurre en el contexto internacional la inflación de alimentos es más alta que la inflación promedio, aumentando las secuelas de pobreza y desnutrición de por sí estructurales en la región.
- La elevación de las tasas de interés por parte de la FED ha precipitado fuga de capitales, devaluación de las monedas y encarecimiento del endeudamiento público. Este endeudamiento que aumentó de manera considerable durante la pandemia viene siendo exigido de manera agresiva por el capital financiero internacional a través de las IFIS. El ejemplo más relevante es el de Argentina, donde el FMI impuso un “cogobierno”, obligando a las autoridades estatales a que le informen trimestralmente a un equipo de técnicos de esa institución la forma como están implementando los planes de ajuste.
b) El endeudamiento público creciente y las dificultades presupuestales
Por estas consideraciones, la elaboración de la propuesta de reforma tributaria debió tener en cuenta este contexto internacional particularmente, como mínimo en la relación entre política fiscal y política monetaria. El Banco de la República ya elevó la tasa de interés de referencia a 9 puntos, acomodándose a las exigencias del Banco Internacional de Pagos, lo que produjo un incremento considerable en las tasas de interés de mercado dificultando el crédito a familias y empresas y el endeudamiento público. Sin embargo, la inflación interanual a finales de julio llegó al 10,21 %, una de las más altas de los últimos años 7 , y la deuda neta del Gobierno Nacional Central se ubicó en 60,8 % en 2021.
El alza en las tasas de interés no solamente persiguen mermar la inflación sino. Igualmente, impedir la fuga de capitales en momentos en que las inversiones en dólares resultan más atractivas Mantener la ortodoxia de negar el control de capitales en medio de la actual inestabilidad del sistema financiero internacional no resulta adecuado para enfrentar la crisis actual. Este es un debate que atraviesa incluso a las propias IFIS. J. Stiglitz, haciendo relación a los debates que han circulado en el FMI sobre el tema y argumentando en favor de la utilización de este mecanismo en los países periféricos, ha afirmado :
Parte del trabajo del FMI es evaluar si los controles de las salidas de capital son necesarios, cómo se puede mejorar su diseño y qué papel podrían jugar al interior del país. La opinión generalizada evoluciona constantemente para tener en cuenta los avances en la teoría económica, que claramente ha demostrado la prudencia de imponer controles de capital en ciertas circunstancias. Lo que era tabú a fines de los años 1990 (cuando el FMI defendía la liberalización total de las cuentas de capital) difiere de lo que era tabú en 2012 (cuando el FMI defendía los controles de ingresos de capital durante las alzas) y en 2022 (cuando defendía los controles preventivos de ingresos de capital) […]
Los Artículos de Acuerdo del FMI correctamente les dan una amplia flexibilidad a los gobiernos de los estados miembros para implementar controles de capital, siempre que esas políticas no perjudiquen a otros países en beneficio propio. Los países ricos han explotado esta flexibilidad al máximo. El FMI haría bien en respetar el espíritu de sus fundadores (…)” 8 .
El crecimiento de la deuda pública, a su vez, cuestiona igualmente esta ortodoxia monetarista. La fuga de capitales presiona la devaluación del peso (que en febrero de este año era la moneda más devaluada en Latinoamérica), lo que aumenta la deuda externa, mientras que el alza de las tasas de interés en el país empuja la interna. Una espiral alcista de créditos cada vez más caros que erosiona el presupuesto.
El proyecto de Reforma Tributaria constituye una propuesta a la manera del progresismo actual; una propuesta que respeta los marcos institucionales del capitalismo periférico y que al mismo tiempo intenta reformas parciales para responder a la presión social. Abre pequeñas fisuras en el andamiaje sistémico y debates públicos importantes en la actual coyuntura, pero se queda a mitad de camino porque no puede romper con los “acuerdos por arriba” que le garantizan gobernabilidad. El momento exige plantear propuestas antisistémicas y propiciar una coordinación de movimientos sociales que se convierta en el “sujeto colectivo” que lidere tanto las transformaciones como la democratización política y social del país.
c) El problema del Fondo de Estabilización de Precios del combustible
La fórmula del FEPC significa que la capitalización del Fondo viene descargándose sobre los hombros de la población, profundizando el deterioro de la calidad de vida, por cuanto es suficientemente conocido que un aumento de los precios de la gasolina no afecta tan solo al transporte, sino también el costo de la canasta básica familiar. La fórmula lleva a compensar las fabulosas ganancias de las multinacionales de los hidrocarburos con tarifas onerosas para los colombianos. Hace parte de las imposiciones imperiales-financieras sobre la soberanía de los pueblos.
Elevar los impuestos a las exportaciones de los hidrocarburos constituye una fórmula que se viene discutiendo internacionalmente. J. Stiglitz, insistiendo en la caracterización de que la causa de la actual inflación se encuentra en los “precios-ganancia” de las grandes empresas, ha propuesto para el caso de Estados Unidos que “Aplicar al precio un descuento por inflación financiado con un impuesto a las ganancias inesperadas de las corporaciones gas-petroleras, sería una solución eficiente a estas inequidades…”.
En el proyecto de reforma tributaria se incluye un artículo que establecería un impuesto del 10 % a las exportaciones de hidrocarburos. Textualmente dice con referencia al tema: “La obligación de declarar y pagar el impuesto a las exportaciones en los primeros cinco días hábiles de cada mes, con base en todas las operaciones gravadas realizadas en el mes anterior. Sobre la base gravable definida anteriormente se aplicará una tarifa de 10,0 % para las exportaciones de petróleo crudo, carbón y oro”.
Lo que produce la desigualdad social y la concentración del ingreso no es la tributación sino la acumulación de capital, que en el caso de los países periféricos es mayor por las limitaciones de la dependencia. Por ello una “reforma tributaria estructural” que persiga la distribución del ingreso debe afectar principalmente a quienes tienen más riqueza, a los grupos económicos que se han beneficiado de la desregulación de capitales y que han logrado contraer los salarios a niveles bajos.
En el caso del petróleo este porcentaje operaría a partir de US$ 48 barril, lo que es poco teniendo en cuenta el margen de ganancia de las multinacionales del sector. Puede elevarse ese porcentaje de manera progresiva en concordancia con el incremento del precio internacional, 15 % a partir de US$ 80 barril y 20 % a partir de US$ 100, a manera de ejemplo. Aun así sigue siendo escasa la apropiación por parte del Estado de la renta petrolera. La inclusión del 10 % a las exportaciones de hidrocarburos es positiva, pero tenue. Debe ubicarse en la perspectiva de obtener recursos hacia la transición energética, hacia la programación del desmonte de la energía fósil, lo que obliga, al mismo tiempo, a abandonar las reglas de juego de la dominación imperial energética, Aún estamos lejos de esa apuesta. De momento urge suspender la aplicación de la fórmula del FEPC incorporada en el anterior MFMP, que ya se viene aplicando (en el caso de la gasolina $200 mensuales), pues de lo contrario estaríamos asistiendo a nuevos enfrentamientos sociales.
d) Las exenciones tributarias son una obsolescencia tributaria por lo que deben suprimirse
Lo que produce la desigualdad social y la concentración del ingreso no es la tributación sino la acumulación de capital, que en el caso de los países periféricos es mayor por las limitaciones de la dependencia. Por ello una “reforma tributaria estructural” que persiga la distribución del ingreso debe afectar principalmente a quienes tienen más riqueza, a los grupos económicos que se han beneficiado de la desregulación de capitales y que han logrado contraer los salarios a niveles bajos.
Lejos de proponerse estos objetivos la tributación en Colombia aumenta la desigualdad, mientras que las reformas tributarias (una cada año y medio desde principios de siglo) han sido realizadas por exigencias macroeconómicas o por dar cumplimiento a compromisos con las IFIS. Mientras tanto, las tarifas efectivas de tributación son muy bajas. En el caso de las personas jurídicas “los impuestos sobre la renta pagados por las personas jurídicas correspondieron al 1,3 % de sus ingresos brutos, al 1,8 % de su patrimonio líquido y al 3,9 % de sus ingresos operacionales menos sus costos totales de producción, o sea, de la ganancia como tal”. En el caso de las personas naturales “La tarifa de tributación efectiva para el uno por ciento más rico es el 2 %” 12 .
El proyecto de Reforma Tributaria aceptó el criterio impulsado por la OCDE, según el cual en el país tributan más las personas naturales que las jurídicas, lo que en términos generales es cierto, aunque desconoce las desiguales de ingresos entre nuestro país y los países metropolitanos. Este criterio terminó por justificar el que no se afectara el patrimonio de las personas jurídicas, alejándose de una fiscalidad redistributiva, lo cual no tiene presentación ni por razones estructurales ni tampoco de coyuntura. El ejemplo más relevante es el de los bancos que hacen parte de los conglomerados financieros. Según datos del primer semestre de este año “El patrimonio de los bancos alcanzó los 108 billones de pesos durante el 2021 (en plena reactivación económica), lo que les permite apalancar una cartera de crédito superior a los 520 billones de pesos, aseguró el presidente de Asobancaria”. “Las utilidades de los bancos en Colombia se dispararon 123,6 % anual en el primer trimestre de 2022 a $4,95 billones” 13 .
Además, durante la pandemia el sistema financiero fue el directamente beneficiado por la gestión del anterior gobierno recibiendo cantidades de dinero tanto del presupuesto público como del Banco de la República, mientras a la población se le negó la renta básica en medio de las enormes dificultades de la pandemia. En el MFMP-2022 se realiza una confesión explícita a propósito de esta política gubernamental en favor de los banqueros.
En particular, el Gobierno nacional dispuso líneas de garantías crediticias a través del Fondo Nacional de Garantías (FNG) y subsidió la tasa de interés para que Findeter, Bancóldex y Finagro otorgaran créditos directos y de redescuento al mercado. El Banco de la República aumentó la provisión de liquidez a través de mecanismos como la ampliación de montos, contrapartes, y colaterales admisibles de sus operaciones Repo, las compras definitivas de títulos públicos y privados, y la reducción del encaje legal. Adicionalmente, a través de la coordinación entre la política monetaria y fiscal, se otorgó una mayor liquidez al sistema financiero que facilitó la emisión de los títulos de solidaridad, los cuales apalancaron parte del gasto fiscal contracíclico del Gobierno sin afectar la liquidez del sistema.
Como mecanismo compensatorio por lo que ocurrió durante la pandemia y a título de las utilidades que vienen realizando con la elevación de las tasa de interés era de una gran legitimidad pública aplicarle un impuesto a las “ganancias extraordinarias” 14 .
En el caso de las personas naturales, el impuesto al patrimonio queda establecido en un porcentaje del 0.5 % a partir de los 3.000 millones y del 1 % a partir de los 5.000 millones. Debe decirse que, si bien es positivo recuperar este impuesto con carácter permanente, la cifra presentada es igualmente corta ante los altos niveles de concentración de la riqueza que existen en el país. En el caso de las personas jurídicas no se incluyó el impuesto al patrimonio lo que desdibuja una tributación que apunte a cuestionar la concentración del ingreso.
El hecho de que las tarifas efectivas de tributación sean tan bajas obedece a la cantidad de beneficios fiscales que la legislación le otorga tanto a las personas jurídicas como a las naturales. De allí la enorme diferencia entre tarifas nominales y tarifas efectivas La suma de estos beneficios se denomina gasto tributario y se concentra en los ingresos no constitutivos de renta, en las rentas exentas y en los descuentos tributarios. Constituyen una obsolescencia tributaria resultado de los lobbies empresariales .
Se requiere discutir una política diferente en materia de endeudamiento público, más aún cuando los síntomas de una recesión internacional son cada vez más evidentes. El llamado a coordinaciones regionales en las que los movimientos sociales tengan protagonismo cuestionando la hegemonía del “sistema dólar” basado en la especulación financiera, así como la posibilidad de implementar auditorías y moratorias de deuda están a la orden del día. El freno a esta transferencia de riqueza al capital financiero transnacional debe ser un imperativo necesario para impedir el empobrecimiento de los pueblos en la región.
En el caso de las personas naturales introduce el pago de renta a los ingresos de $10 millones en adelante incluyendo a los pensionados. La supresión de los beneficios tributarios y la afectación patrimonial más alta al segmento de los “superricos” a personas jurídicas y una más elevada al patrimonio de los “superricos” , así como el incluir el impuesto al patrimonio a las personas jurídicas hubiera posibilitado que ese umbral, al que pertenecen capas medias profesionales y una franja pequeña de los asalariados , fuera mucho más alto.
El proyecto preserva el régimen de las zonas francas pero exigiéndoles un compromiso en relación con el volumen de productos exportados. Incluye impuestos a las bebidas azucaradas, a los alimentos procesados, lo que ha sido sugerido por la OMS, e igualmente a los plásticos de un solo uso: una medida mínima de gestión ambiental. Estas propuestas son progresivas. El articulado incorpora el criterio de “la presencia económica significativa”, que hace parte de una debate internacional en la OCDE y el G-20 sobre la implementación de gravámenes a las rentas de las empresas multinacionales con alto contenido digital “cuyo volumen de negocios global sea superior a 20.000 millones de euros y una rentabilidad superior al 10 %”, sin que hasta el momento se haya suscrito un acuerdo, lo que abre una discusión interesante sobre la tributación internacional de las empresas de la informática.
La propuesta de reforma pretende recoger $25 en el primer año y llegar a $50 billones al finalizar el cuatrienio con una política agresiva frente a la evasión y a la elusión y sin aún haber pasado por el filtro de los debates parlamentarios. Ese monto, si se respeta la programación del MFDMP en el pago de la deuda y no se detienen las exigencias del pago de pasivos del FEPC, resulta insuficiente.
El contenido de muchas de las propuestas ya habían sido presentadas por FEDESARROLLO y la OCDE pero el uribismo había impedido su trámite. En síntesis, se trata de una propuesta a la manera del progresismo actual; una propuesta que respeta los marcos institucionales del capitalismo periférico y que al mismo tiempo intenta reformas parciales para responder a la presión social. Abre pequeñas fisuras en el andamiaje sistémico y debates públicos importantes en la actual coyuntura, pero se queda a mitad de camino porque no puede romper con los “acuerdos por arriba” que le garantizan gobernabilidad. El momento exige plantear propuestas antisistémicas y propiciar una coordinación de movimientos sociales que se convierta en el “sujeto colectivo” que lidere tanto las transformaciones como la democratización política y social del país.
1 La inflación durante los años 2020 y 2021 ha aumentado por efecto de “precios ganancia” y no por incrementos salariales. Esto ha sido reconocido recientemente por el Banco Internacional de pagos. Para el caso de Estados Unidos, ver: “Corporate profits have contributed disproportionately to inflation., should policymakers respond?” del Foreing Economic Policy, https://www.epi.org/blog/corporate-profits-have-contributed-disproportionately-to-inflation-how-should-policymakers-respond/
2 Jorge Álvarez y Philip Barrett, “Las proyecciones señalan que, en las economías avanzadas, el ritmo alcanzará el 5,7 %, el valor más alto de los últimos 38 años mientras que el incremento de precios en las economías de mercados emergentes y en desarrollo se acelerará hasta el 8,7 %, el ritmo más rápido desde la crisis financiera mundial de 2008 (…) Cabe destacar que la subida de precios afectará sobre todo a la población vulnerable, particularmente en países de bajo ingreso”. Obtenido del FMI en https://www.imf.org/es/News/Articles/2022/04/27/blog-cotw-inflation-to-be-elevated-for-longer-on-war-demand-job-markets-042722
3 “93 millones de personas en 53 países o territorios se encontraban en contextos de crisis con una inseguridad alimentaria aguda o en situaciones peores (fases 3 a 5 de la Clasificación Integrada de la Seguridad Alimentaria en Fases [CIF/CH]) en 2021. Esta cifra representa un incremento de casi 40 millones de personas en comparación con las cifras máximas ya registradas en 2020”. FAO: https://www.fao.org/newsroom/detail/global-report-on-food-crises-acute-food-insecurity-hits-new-highs/es#:~:text=Cerrar,Informe%20mundial%20sobre%20las%20crisis%20alimentarias%3A%20la%20inseguridad,aguda%20alcanza%20nuevos%20niveles%20m%C3%A1ximos&text=En%20el%20documento%20se%20pone,con%20una%20inseguridad%20alimentaria%20aguda
4 Citado por M. Roberts en: “Guerra contra la Inflación”, https://sinpermiso.info/textos/la-guerra-contra-la-inflacion
5 “El Choque final del dólar en un Matterhorn Dorado”, https://goldswitzerland.com/the- dollars-final-crash-down-a-golden-matterhorn/
6 Appendino M., Goldfan L y Pienknagura, S. (18 de abril de 2022). “América Latina sufre un shock inflacionario tras otro”. Blog del FMI.
7 “Los precios de la electricidad subieron un 22,5 % respecto al año anterior, mientras que la leche subió un 38,2 % y la carne de res un 27,2 %. En cuanto a clases sociales, la inflación fue del 11,9 % para los consumidores más pobres y del 8,8 % para los de altos ingresos, explicó el Dane. Por su parte, la variación mensual de la inflación en julio de 2022 fue 0,81 %, mientras que la variación año corrido fue de 7,96 %”. Periódico Portafolio: https://www.portafolio.co/economia/inflacion-en-colombia-julio-de-2022-569165
8 J. Stiglitz y Jonathan Ostry, “El FMI aún está muy rezagado en términos de controles de capital”, https://www.project-syndicate.org/commentary/imf-revised-capital-control-framework-still-flawed-by-joseph-e-stiglitz-and-jonathan-d-ostry-2022-05/spanish
9 Jorge Espitia. “Notas sobre el endeudamiento público”. Centro de política Fiscal, Universidad Nacional de Colombia.
10 “Así están las cuentas del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles en Colombia”, https://www.valoraanalitik.com/2022/02/04/cuentas-estabilizacion-precios-combustibles-colombia/
11 Luis Fernando Velasco. “Si no se frena el alza de la gasolina, puede haber estallido social”: Luis F. Velasco https://www.wradio.com.co/2022/08/17/se-cayo-el-nombramiento-de-cesar-ferrari-como-director-de-planeacion-nacional/
12 “Jorge Espitia y Luis Jorge Garay,” La dinámica de las desigualdades en Colombia, Editorial “desde Abajo, Bogotá, 2019”
13 “Utilidades de bancos en Colombia se dispararon 123,6 % anual en primer trimestre de 2022 a $4,95 billones”. https://www.halconesypalomas.com/2022/06/10/utilidades-de-bancos-en-colombia-se-dispararon-1236-anual-en-primer-trimestre-de-2022-a-495-billones/
14 El aumento impositivo de 3 puntos sobre la tarifa nominal del 35 % al sistema financiero, que es de los sectores que contabiliza el mayor número de exenciones. (27% por concepto de dividendos declarados como “no constitutivos de renta”).
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