Francisco Javier Toloza
Docente
Universidad Nacional de Colombia
El pasado 7 de junio en medio de una movilización en respaldo a su gestión el presidente Petro anunció como prioridad para la segunda legislatura de su gobierno la reforma a la educación superior. Dicho anuncio reconoció una reivindicación del movimiento universitario, y muy particularmente la realidad de una juventud que fue corazón y músculo del estallido social 2019-2021, que catalizó la crisis del régimen, expresada en la misma elección del Pacto Histórico. Sin embargo, los borradores de reforma hasta ahora conocidos, construidos en medio de un proceso bastante abrupto y precipitado, distan de recoger los intereses, necesidades y propuestas de la comunidad universitaria. Tras 30 años de normatividad y prácticas neoliberales la educación superior colombiana exige que la política estatal gire a favor de las universidades, pero de imponerse las actuales propuestas sin la decidida participación universitaria estaríamos dando un giro en U para retornar a un pasado que se requiere dejar atrás.
La continuada crisis de la educación superior
Más allá de frases de cajón que reivindican la importancia de la educación o del “conocimiento” para la transformación del país dentro de una retórica desarrollista, la fase neoliberal del régimen de acumulación ha sido distintiva en la profundización de su crisis. De manera genérica podríamos enunciar entre otros rasgos el aumento de la matrícula sin el adecuado soporte financiero estatal, la proliferación de universidades privadas sin mayor control, la impostura de parámetros empresariales de calidad académica al tiempo que se limitan mercantilmente desarrollos científicos, artísticos, pedagógicos y humanísticos, el marchitamiento de la política de bienestar universitario, la promoción de la financierización de la educación superior vía créditos a la demanda, la deslaboralización y precarización del personal docente y administrativo, la captura clientelista de los claustros y sus presupuestos, la permanente violación de la autonomía universitaria y la consolidación de dispositivos contrainsurgentes que restringen la labor crítica inherente a la idea misma de universidad.
Salta a la vista que los retos actuales de la educación superior distan de los de hace 30 años, tanto en términos generacionales, culturales, sociales como académicos, pero sobre todo en la perspectiva de las apuestas políticas planteadas. La universidad del “revolcón” gavirista no puede ser la misma universidad de la “Colombia potencia mundial de la vida”. Hoy es impresentable mantener la educación superior colombiana atada a las fracasadas promesas del neoliberalismo. Sin duda este necesario ajuste de sentido de la universidad con la voz decisiva de la comunidad universitaria, debería ser el centro de la reforma, y no la legalización de las políticas neoliberales aplicadas durante estas tres décadas. Una rápida mirada de los indicadores es elocuente sobre los aspectos más dramáticos de la educación superior hoy en el país, que amenazan con hacer implosión.
La fragmentación de la oferta de educación superior en 301 IES, de las que 271 son privadas, y solo 84 estatales, ha ido en detrimento de la calidad, la pertinencia y la autonomía universitaria, con nítida tendencia a la mercantilización. De las estatales únicamente 34 tienen la categoría de universidades, 30 son instituciones técnicas o tecnológicas y 20 corresponden a otras formas de educación terciaria, incluyendo las academias militares. Así pues, según el MEN, la educación privada representa 43 % de la matrícula de pregrado, pero contabilizando a estudiantes del SENA.
La expansión de la cobertura para cumplir estándares internacionales ha cabalgado sobre la desfinanciación en el sistema público y las obvias consecuencias de calidad. En 1992 la cobertura era del 15 %, hoy es del 53.9 % y el nuevo PND pone la meta del 62 %, que correspondería a 500 mil nuevos cupos. No obstante, el presupuesto se halla congelado en pesos constantes por la vieja Ley 30. Los aportes gubernamentales a las IES estatales pasaron del 0.5 % del PIB en 2002, al 0.4 % en 2019 mientras la matrícula crecía de 365 mil en 2005 a 800 mil en 2019, dejando como ruta de subsistencia la autofinanciación por matrículas y venta de servicios que supera el 50 % promedio. El SUE denuncia un déficit cercano a los 15 billones de las IES públicas. Colombia es un país que gasta en cada persona privada de la libertad más de 30 millones por año para el lucro del complejo industrial penitenciario, pero no invierte más de 7.2 millones cada año por estudiante universitario.
Sobra decir que la problemática de la educación superior en el presente siglo no se subsume al tema financiero, si no al de su función social en medio de nuevos retos globales y nacionales, así como a la realidad de una generación nacida mucho tiempo después que la vigente y anacrónica Ley 30 de 1992. En tal sentido, no cabe duda de que se requiere transformar la universidad colombiana estructuralmente, incluyendo sus marcos normativos diseñados por el neoliberalismo.
A 30 años de la Ley 30: ¿De irreformable a reformar por reformar?
A partir de la derrota en las calles de la apuesta de contrareforma educativa del gobierno de Juan Manuel Santos en 2011, hasta la llegada de Gustavo Petro los sucesivos gobiernos han preferido imponer sus políticas universitarias sin recurrir a la modificación formal del marco legal de la Ley 30 de 1992. El encuadre neoliberal de esta norma ha permitido desarrollar múltiples medidas amparadas en otros instrumentos de políticas públicas que han significado certeras transformaciones regresivas contra el derecho a la educación y flagrantes violaciones de la democracia universitaria. A manera de ejemplo, Mora menciona:
Este fue el sentido del “Acuerdo por lo Superior 2034”, y los efectos de esta estrategia en el sistema de educación han sido notorios: se ha fortalecido significativamente el SENA sin abordar el debate sobre el tipo de educación que allí se imparte, se ha extendido el crédito educativo para acceder a la educación superior, se ha profundizado la “pirámide de la educación superior” con una distinción equivocada entre carreras técnicas, tecnológicas y universitarias, se lanzaron los programas “Ser Pilo Paga” y “Generación E” con cohortes de estudiantes beneficiarios aún vigentes, se ha desarrollado el Sistema de Aseguramiento de Calidad, se ha impulsado selectivamente la gratuidad en los pregrados y se ha creado el Sistema Nacional de Cualificaciones1.
El presente gobierno ha virado de estrategia, bajo la premisa válida que las transformaciones necesarias de la educación superior desbordan el pétreo orden jurídico neoliberal. Ya lo hizo con la aprobación de la Ley 2307 de 2023 de “Gratuidad en Pregrados”. No obstante, las rutas y contenidos de su propuesta de reforma corren el grave riesgo de incorporar a la normatividad legal las prácticas de sus antecesores, sin lograr centrar su apuesta hacia una transformación sustantiva de la educación superior. El añejo Decreto Ley 80 de 1980 moldeó la universidad del Estado de Sitio, la Ley 30 de 1992 diseñó la universidad del neoliberalismo; los actuales proyectos de ley estatutaria y regulatorio son en cambio un popurrí que carece de un horizonte nítido y que distan sideralmente de plasmar siquiera las promesas propias del capitalismo progresista que abandera el actual gobierno.
De forma antitécnica se daría trámite a una ley estatutaria del derecho a la educación, y sin conocer su formulación final que en últimas dependerá del control previo y automático de la Corte Constitucional, se proyecta una reforma de la Ley 30 ‒no su derogatoria plena‒, sin tocar la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994). Sin movilización y participación universitaria los proyectos de reforma están a merced del poder constituido y sus reglas de juego. En el actual legislativo, de mayoritaria composición venal y adversa a los cambios necesarios, no se puede confiar en absoluto. No se podría vaticinar si se corre más riesgo de que el afán del ejecutivo desemboque en un trámite inane en un parlamento sumergido en el proselitismo electoral, o de que la radicación ‒al parecer simultánea‒ de estas dos iniciativas legislativas termine gestando un Frankenstein legal, más regresivo aún que la reglamentación vigente.
Por si fuera poco, los contenidos iniciales de los proyectos no apuntan siquiera hacia las reformas exigidas por la educación superior hoy, naufragando entre la formalización de 25 años de contrarreformas, giros retóricos inocuos y la concentración de poderes en el Ministerio de Educación Nacional.
Respecto al proyecto de ley estatutaria además de reseñar sus lugares comunes y que no ha tenido mayor debate con el magisterio y las comunidades de la educación básica y media, aporta poco en la exigibilidad del derecho ya consagrado en la constitución y desarrollado en la jurisprudencia vigente. En términos de ASCUN:
El proyecto de Ley Estatutaria presentado reúne declaraciones sobre el derecho fundamental y otros conceptos, pero no establece ningún procedimiento o recurso para la protección del derecho fundamental a la educación. Resulta insuficiente para la protección del derecho, porque no aborda la autonomía y la pluralidad como parte del núcleo esencial del derecho. Por tanto, no los declara y tampoco los protege. Se echa de menos la definición de procedimientos y recursos para la protección efectiva del derecho2.
Lo que sí realiza el proyecto, además de insistir en la “progresividad” ‒no acotada en tiempo alguno‒ para garantizar el derecho (Art. 7), es incluir a hurtadillas en lo que sería la reglamentación del derecho fundamental a la educación, la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano y las rutas formativas del Marco Nacional de Cualificaciones como educación superior (Art. 17). Dicho reconocimiento no incluye ni en este articulado ni en el de reforma a la Ley 30 las definiciones claras de estas modalidades de formación, su ajuste al sistema de educación superior ni el sentido mismo de su inclusión acorde a las necesidades del actual momento histórico. En la actualidad, dichos procesos educativos no implican necesariamente siquiera educación postsecundaria y es válido interrogarnos sobre si deben mantener esta flexibilidad.
En segundo lugar, se ha presentado un borrador de articulado de modificación de la Ley 30 tomando como base la misma norma y dejando varios de sus artículos vigentes. Por esta ruta de formulación, la reforma de entrada de encuadra en la formalidad de la norma existente y no en la realidad y necesidades actuales de la educación superior, omitiendo aspectos cardinales para el presente momento histórico. Si bien el proyecto define la educación como un derecho fundamental de carácter “progresivo” y amplía la participación de la comunidad universitaria en los Consejos Superiores, reconociendo por ejemplo la lucha para la inclusión de trabajadores no docentes en dichos órganos, se corre el riesgo de dejar estos cambios en meros retoques nominales ante la débil definición y la inexistente reglamentación. No hay principios rectores sólidos acordes a las luchas de género, culturales y étnicas de tanta relevancia en las universidades en la última década, como tampoco compromisos sobre metas que se presumen han de ser políticas de Estado como la transición energética o la paz total, y ni siquiera sobre la función crítica, creadora y transformadora propia de un alma mater en un país de Nuestra América. A contrapartida el proyecto está plagado de graves dificultades de concepción y de medidas que en poco contribuyen al mejoramiento de la educación superior de cara al cambio político. Grosso modo vale referenciar los siguientes tópicos:
Los borradores de reforma hasta ahora conocidos, construidos en medio de un proceso bastante abrupto y precipitado, distan de recoger los intereses, necesidades y propuestas de la comunidad universitaria. Tras 30 años de normatividad y prácticas neoliberales la educación superior colombiana exige que la política estatal gire a favor de las universidades, pero de imponerse las actuales propuestas sin la decidida participación universitaria estaríamos dando un giro en U para retornar a un pasado que se requiere dejar atrás.
a) Se mantiene la jerarquización de la educación superior sin mayores definiciones entre sus categorías e instituciones. Aunque persiste una mirada clasista sobre la educación técnica y tecnológica se promueven estas modalidades a casi todas las áreas del saber. Las escuelas técnicas y tecnológicas pueden ofrecer hasta posgrados en modalidad de especialización, mientras las universidades sin mayor especificidad podrán ofrecer todo tipo de titulaciones incluidas de oficios o certificaciones de formación para el trabajo y el desarrollo humano.
b) La figura indefinida de “universidades territoriales” deambula por todo el proyecto, sin que se aclare si se trataría de nuevas instituciones y a qué nivel del ordenamiento territorial corresponderían. Se corre el riesgo de la promoción de IES municipales ‒mencionadas expresamente en el articulado‒ de débil soporte financiero que vayan en detrimento de la calidad académica y queden presas de la politiquería local. No hay por el contrario un fortalecimiento y despliegue regional de las universidades nacionales y departamentales, que podrían ofrecer mejores garantías de calidad y autonomía.
c) En términos de calidad y pertinencia se validan como pregrados la formación en oficios, ocupaciones, profesiones o disciplinas, incluyendo las carreras técnicas y tecnológicas. Se elimina la función investigativa de las maestrías, que queda reservada para el doctorado, mientras se le endosan facultades al MEN para que realice ajustes que promuevan la flexibilidad y reconozca diversas “rutas de aprendizaje”, sin mayor especificidad. Por el contrario, se ratifica el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, de hegemonía tecnocrática y sin real participación de la comunidad académica.
d) En contravía a la democracia y autonomía históricamente reivindicadas por el movimiento universitario, el proyecto expresa una nítida tendencia de concentración del poder en el Ministerio de Educación, excluyendo a la comunidad educativa. El CESU prácticamente se queda sin funciones, al igual que el SUE, aunque paradójicamente son ampliados en lo que sería una pantomima participativa. Las grandes decisiones ‒y muchas definiciones administrativas‒ quedan en la burocracia estatal y en entidades definidas por esta.
e) En términos de democracia universitaria no solo se abstiene de regular dicho derecho en las universidades privadas, sino que deja potestativa la realización de asambleas multiestamentarias en las universidades públicas, sin otorgarle poder vinculante como tal a estas instancias.
f) Si bien busca restringir el abuso de la nómina paralela y deslaboralizada para la función docente, no dictamina la necesaria ampliación de la planta profesoral y administrativa ni define compromisos presupuestales del Gobierno Central para los Acuerdos de Formalización Laboral, que teniendo en cuenta la citada Ley 1610 de 2013, no estipulan la participación de representantes de las y los trabajadores.
g) En cuanto a financiación, en coherencia con la Ley 2307 se eliminan los pagos de matrícula como parte de los ingresos de las IES, pero a contrapartida se elevan a la legislación las rentas por derechos administrativos, contribuciones, venta de bienes y servicios, y rentas de capital. (Art. 85)
h) Se reforma el artículo 86 desligando la base presupuestal de aporte estatal a las universidades del IPC y ligándola al Índice de Costos de Educación Superior (ICES). Este indicador es calculado por el DANE, sin participación expresa de la comunidad universitaria. De reseñar que las transferencias correspondientes a “Matrícula Cero” quedan excluidas de esta base presupuestal, obligando a las universidades a reemplazar estos recursos por otras formas de autofinanciación.
i) Se ajusta el artículo 87 comprometiendo un aumento de aportes estatales correspondiente a la mitad del aumento de la tasa de crecimiento del PIB, pero sin que entren a formar parte de la base presupuestal. Estos nuevos recursos serán distribuidos a discreción del MEN acorde a los estándares de calidad existentes o desarrollados unilateralmente por dicha entidad estatal.
j) Se construye una base presupuestal para las IES que no son universidades (Instituciones Técnicas, Tecnológicas e Instituciones Universitarias, ITTU) correspondiente al 0.02 % del PIB que corresponda al año de entrada en vigencia de la norma. Estas entidades, al igual que el SENA, tendrán ahora representación en el nuevo SUE sin que tengan clara su especificidad respecto a las universidades salvo por no poder ofertar doctorados.
k) La reforma al ICETEX es cuando menos confusa. Se apuesta por retornarlo a su labor misional alejándolo de la función financiarizada y funcional a la educación privada, pero no es claro el régimen de transición. Se elimina la reglamentación de su estructura y aparece como posible administrador de subsidios y créditos condonables, sin que haya certeza que entidad pública también administraría estos recursos o si pasarán a manejo del capital privado.
l) Finalmente si bien es loable el aumento del rubro de bienestar universitario del 2 % al 5 %, poco se resuelve en IES de exiguos presupuestos, pero comunidades de ingentes necesidades. El proyecto no logra asumir una política nacional de bienestar ni dotarla del presupuesto e institucionalidad adecuadas.
El Jefe de Estado ha venido planteando un Gran Acuerdo Nacional para plasmar sus reformas propuestas, así como su política bandera de la paz total. El caso de la educación superior no puede ser distinto. Pero requiere el concurso del conjunto de fuerzas vivas de las universidades: institucionales, extrainstitucionales, sindicales, gremiales o académicas, sin exclusiones; con la más amplia discusión entre las comunidades educativas y también de cara a los más de dos millones de jóvenes hoy excluidos de la educación superior. Los sectores democráticos en el Ejecutivo y en el legislativo deben aunar esfuerzos porque este Acuerdo nacional no se reduzca a meros trámites de articulado en el Capitolio o a ejecuciones ministeriales, sino a un proceso abierto en los campus universitarios de todo el país con la integración de propuestas de las más diversas expresiones sociales. El debate apenas inicia, y como desde los años del Manifiesto Liminar las tareas que quedan son las libertades que faltan.
Sin democracia universitaria no hay reforma progresista: es hora de un Acuerdo Nacional por la Educación Superior
El debate de la reforma universitaria no se circunscribe a los contenidos. Incluye sus métodos y rutas. Es un contrasentido buscar construir una universidad democrática partiendo de la minoría de edad de la comunidad universitaria y entregando la reforma a la vorágine parlamentaria de un Congreso histórica y mayoritariamente de espaldas a la educación y a la juventud. Buena parte de las potencialidades que expresó la MANE quedaron empantanadas cuando sometieron su poder constituyente de sujetos libres al poder constituido del legislativo, reduciendo su excelente propuesta reformadora a un simple proyecto de ley sujeto a las trapisondas propias de los congresistas.
Obviamente no se trata de desdeñar la importancia cardinal de romper los estrechos marcos legislativos neoliberales para materializar una reforma universitaria democrática. Pero dicha apuesta es inviable sin la profundización del debate en todos los estamentos y con la voz protagónica de la comunidad universitaria. Hay que iniciar un proceso que nos permita construir un gran acuerdo nacional por la educación superior.
El Jefe de Estado ha venido planteando un Gran Acuerdo Nacional para plasmar sus reformas propuestas, así como su política bandera de la paz total. El caso de la educación superior no puede ser distinto. Pero requiere el concurso del conjunto de fuerzas vivas de las universidades: institucionales, extrainstitucionales, sindicales, gremiales o académicas, sin exclusiones; con la más amplia discusión entre las comunidades educativas y también de cara a los más de dos millones de jóvenes hoy excluidos de la educación superior. Los sectores democráticos en el Ejecutivo y en el legislativo deben aunar esfuerzos porque este Acuerdo nacional no se reduzca a meros trámites de articulado en el Capitolio o a ejecuciones ministeriales, sino a un proceso abierto en los campus universitarios de todo el país con la integración de propuestas de las más diversas expresiones sociales. El debate apenas inicia, y como desde los años del Manifiesto Liminar las tareas que quedan son las libertades que faltan.
1 https://www.revistaraya.com/el-proyecto-de-reforma-a-la-ley-30-de-1992-retorica-y-cambio-hacia-la-universidad-funcional
2 https://ascun.org.co/las-observaciones-de-ascun-a-mineducacion-para-reformar-la-ley-30/
